¿Tiene la Junta Central Electoral una estructura esquizofrénica?

Por Eddy Olivares

Desde hace aproximadamente quince años las relativamente jóvenes democracias latinoamericanas se encuentran sometidas a frecuentes reformas constitucionales y electorales, orientadas por una generación de expertos politólogos y juristas que cabalgan desde el Río Bravo hasta la Tierra del Fuego, llevando en una mano las ideas de los maestros italianos Norberto Bobbio y Giovanni Sartori y en la otra la bandera del Centro de Asistencia y Promoción Electoral (Capel) o la del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (Idea).

Dentro de esa legión de investigadores sobresale la figura del doctor Daniel Zovatto, quien fue un destacado director ejecutivo del Centro de Asistencia y Promoción Electoral (Capel) y actualmente es el representante en América Latina del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (Idea).
Debido a la naturaleza de sus funciones, este experto electoral argentino ha visitado habitualmente nuestro país desde principio de la década pasada, habiendo estado presente en cada proceso electoral como un invitado de primera fila.
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Sin embargo, su última cita en la República Dominicana fue concertada en calidad de conferencista de un seminario sobre reformas constitucionales en América Latina, dentro de las actividades que sirven de promoción a la actual propuesta de reforma a nuestra Constitución presentada por el Poder Ejecutivo.
En ese evento, para sorpresa de algunos de los presentes, el experto electoral y alto ejecutivo de Idea concentró su disertación en el tema electoral, advirtiendo que la República Dominicana no tendrá una verdadera reforma constitucional si no introduce cambios en la composición de la Junta Central Electoral, cuya estructura calificó de "esquizofrénica" con permanente vocación al conflicto, por estar conformada por un pleno y dos cámaras con tres presidentes y nueve jueces.
Algunos de los comisionados para la elaboración del documento reformador propusieron una nueva estructura, integrada por una Junta Central Electoral, que tendría a su cargo la organización de las elecciones y el registro civil; y un Tribunal Supremo Electoral, escogido por el Consejo Nacional de la Magistratura, que se encargaría de lo contencioso, agregando de paso la figura del fiscal nacional electoral, de cuestionable resultado donde se ha implementado.
La creación de un nuevo órgano y la preservación de la actual Junta con funciones diferentes a las actuales, así como el cambio de la forma de selección de los miembros y la integración del fiscal nacional electoral, solo puede hacerse mediante una reforma constitucional que el doctor Zovatto ha considerado como un importante tema de carácter constitucional, que explica su participación en el seminario con la única misión de hacer la dramática crítica a la actual estructura electoral dominicana.
Pero antes de explicar los motivos de la estructura esquizofrénica del doctor Zovatto, debemos conocer la definición que da a la esquizofrenia la Enciclopedia Ilustrada de Salud (Health Illustrated Encyclopedia), a saber: "La esquizofrenia (del griego, schizo: "división" o "escisión" y phrenos: "mente") es un trastorno mental en el cual es difícil para la persona diferenciar entre experiencias reales e irreales, pensar de manera lógica, tener respuestas emocionales normales ante los demás y comportarse normalmente en situaciones sociales".
Fue la Ley 2-03 del 7 de enero del 2003 que modificó la Ley Electoral No. 275-97, la que creó la actual composición, integración y atribuciones de nuestro órgano electoral, motivado por la presión de sectores políticos y de la sociedad civil que perseguían la renuncia o la reducción de los poderes del presidente de la Junta de entonces, el doctor Manuel Ramón Morel Cerda.
Si aceptáramos la psiquiátrica definición del doctor Zovatto que diagnostica, quizás sin proponérselo, la enfermedad de la esquizofrenia en los cuerpos de la clase política y la sociedad civil dominicana del 2003, que sigue siendo la misma de hoy, dejaría muy mal parados a los congresistas de entonces, que levantaron sus difusas manos para aprobar tan loca ley.
Estoy plenamente convencido que el doctor Daniel Zovatto y los críticos locales son injustos con la clase política y con los legisladores del 2003, que aunque sin inspirarse en un propósito institucionalizador, nos legaron una buena estructura electoral, con dos poco cuestionadas elecciones como prueba de su eficacia, que le podemos agregar, la aprobación del reglamento del registro civil, después de quince años de espera, apenas dos meses después de la designación de los actuales miembros, el libro de extranjería, la fiscalización de las primarias de los partidos, el servicio a los dominicanos en el exterior, instalación de oficinas del registro civil en los hospitales, el avance del montaje de las próximas elecciones a un ritmo sin precedentes, entre otras importantes decisiones, que se han aprobado a unanimidad, pero discutidas con seriedad y profesionalidad.
Al parecer al connotado reformador, que, igual que su colega el maestro electoral alemán Dieter Nohlen, sustenta la conveniencia de la existencia de dos órganos electorales autónomos, uno para administrar las elecciones y el otro para impartir la justicia electoral, se le olvidó que cada país tiene su particularidad en el origen, la construcción y la solidificación de su democracia, reservándosele el sagrado derecho a diseñar los órganos que se adapten a su realidad, sobre todo, en materia electoral.
La diversidad de competencia de los órganos electorales se puede apreciar en el hecho de que en países con democracias muy consolidadas como Alemania, Irlanda, Japón, Reino Unido y Suecia, la organización de las elecciones está en manos del Poder Ejecutivo; contrario a Argentina, España, Estados Unidos, Francia, Italia y Portugal, que las organiza el Poder Ejecutivo, pero con la vigilancia de un órgano autónomo; en cambio, en Australia, Canadá, Jamaica, Rusia y Suiza se sustraen del Poder Ejecutivo pero la justicia electoral sigue en manos del Poder Judicial ordinario; en otra categoría se encuentran la inmensa mayoría de países latinoamericanos, tales como Uruguay, Paraguay, Chile, Perú, Bolivia, Brasil, Colombia, Venezuela, Ecuador, Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y la Republica Dominicana, en donde las organizan y administran órganos autónomos e independientes.
Extrañamente, la única diferencia que se puede observar entre la tesis del profesor Zovatto y la estructura electoral dominicana es la autonomía que él prefiere para cada órgano.
La actual composición de la Junta es similar a la de la Suprema Corte de Justicia, que tiene un pleno y varias salas con sus respectivos presidentes. En el caso de la Junta Central Electoral está conformada por un pleno del que forman parte los nueve miembros, que tiene a su cargo la reglamentación y el manejo de los asuntos de más alta importancia; una Cámara Administrativa, que se encarga del montaje de las elecciones, y una Contenciosa, responsable de la administración de la justicia electoral.Cuando el profesor Daniel Zovatto se refirió a la vocación al conflicto, me imagino que quiso decir vocación al debate de las ideas, que es normal y saludable en un órgano colegiado. En la actual Junta se debaten los temas con profundidad y de cara a la nación, prevaleciendo los que tienen el apoyo de la mayoría, dentro del más delicado respeto de las ideas, sin esconder trapos sucios, que son inaceptables en una institución pública que, como la JCE, debe ser un ejemplo de transparencia y democracia.
El gran pensador Hanz Kelsen sentenció que una misma norma jurídica puede llegar a tener al menos cinco interpretaciones, que -agrego yo- multiplicadas por nueve, se convierte en un largo debate en el que finalmente se impone la regla de oro de la mayoría. En cambio, si su preocupación es por la confusión de competencia, ésta queda resuelta con una ley que establezca claramente lo que le corresponde a cada cual en esta magnífica distribución del trabajo.
Paradójicamente, mientras nosotros consideramos la conveniencia de crear nuevos órganos, en este momento se desarrolla en el Perú un apasionado debate sobre la pertinencia o no de retornar a la estructura de un solo organismo electoral, tal como funcionó antes de que el gobierno de Alberto Fujimori lo cambiara por tres organismos electorales autónomos, a saber: el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Renie).
Con este cuestionamiento a nuestra estructura electoral se crea la sensación de que la tendencia predominante en el mundo es la de crear un organismo para la función organizativa y otro para la jurisdiccional, lo que es absolutamente falso, ya que sólo México, Colombia, Chile y Perú tienen ese tipo de organización, dicho sea de paso, con mayores conflictos de competencia que nosotros.
Concluyo advirtiéndoles a los relatores de la reforma constitucional que no se dejen llevar de esa ola reformadora que empujan los cantos de sirena, que modificaría una estructura de bajo costo, democrática y funcional, que solo requiere de una simple clarificación de las competencias de sus tres instancias o una más equitativa distribución de funciones entre el Pleno y la Cámara Administrativa en una futura reforma de la ley electoral.

Eddy Olivares es Juez Titular de la JCE